Преступления без наказания

НЕФТЕДОЛЛАРОВЫЙ ДОЖДЬ

В одной из своих статей в 2006 году директор Института проблем рынка РАН академик Николай Петраков писал: «У нас огромные золотовалютные резервы — на конец прошлого года 182 млрд долларов. Стабфонд — 61 млрд долларов. Доходы значительно превышают расходы казны. Однако как мы используем эти деньги? Есть такое понятие — пороговое значение. То есть, если тратить меньше этого уровня, отрасль приходит в упадок. Вот данные: расходы федерального бюджета на оборону — 2,5% ВВП (пороговое значение — 3% ВВП). Расходы на гражданскую науку — 0,3% ВВП (пороговое значение — 2% ВВП). Еще цифры: доля населения с доходами ниже прожиточного минимума — 16%. Во всех странах, если этот показатель около 7%, власть бьет тревогу.

На нефтедоллары можно было заново отстроить все заводы, предприятия НИИ. …Предприятия эти останутся, когда наступят тяжелые времена и цены на нефть на мировом рынке упадут. Они будут поддерживать российскую экономику». Как в воду глядел академик.

Деньги, однако, в экономику и инфраструктуру не пошли, а если что-то кому-то и досталось, то об эффективности этих трат на выходе можно судить по некоторым цифрам, приведенным ниже.

 На сегодняшний день доля современного вооружения, которое поставляется в российскую армию и флот, не превышает 6%.

Лучшие вузы страны — МГУ имени Ломоносова и СпбГУ, — по версии ежегодного рейтинга всемирно известного журнала в области образования Times Higher Education, заняли 155-е и 168-е места соответственно. Остальных российских университетов и институтов в списке нет вообще. Проверка, проведенная Роспотребнадзором накануне 1 сентября 2009 года, показала, что за две недели до учебного года каждая десятая школа России оказалась не готова к занятиям. Так, с нехваткой мебели, в том числе парт, столкнулись 36,7% учебных учреждений. Почти в каждом пятом учебном заведении (19,4%) медицинские кабинеты не соответствовали санитарным нормам. Недостатки в оборудовании спортзалов обнаружены в 16,3% учебных заведений, а в 15,5% школ спортзалы отсутствуют вообще. В 38,5% учебных учреждений не хватает оборудования для приготовления и приема пищи. По данным Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), эта отрасль России находится на 127-м месте в мире.

В жилищно-коммунальной сфере особого эффекта от расходования бюджетных средств тоже пока не видно. Премьер-министр Владимир Путин так охарактеризовал сложившуюся ситуацию: «Согласно опросам, качеством жилищно-коммунальных услуг удовлетворены лишь 20% граждан. А потери тепла и воды из-за изношенности коммунальных сетей и отсутствия приборов учета в 2008 году даже выросли по сравнению с предыдущим периодом». Ну и, наконец, собственно об экономике.

Россия заняла 47-е место из 55 возможных в рейтинге конкурентоспособности стран мира, опубликованном швейцарским экономическим институтом IMD. По сравнению с аналогичным рейтингом предыдущего года наша страна опустилась на четыре позиции.

8 апреля нынешнего года помощник президента РФ Аркадий Дворкович сказал буквально следующее: «Подавляющая часть российской экономики настолько неэффективна, что не имеет шансов выжить в ближайшее десятилетие. Нужно создавать новые эффективные производства и технологии и кредитовать не старые неэффективные производства, что можно делать только в краткосрочном режиме, а давать деньги исключительно на создание новых эффективных ниш в экономике. Без этого нет шансов сохранить темпы экономического роста, нет шансов участвовать в формировании новых международных правил игры». Но ведь именно об этом, о том, куда и как следует эффективно расходовать бюджетные деньги, Николай Петраков говорил еще три года назад…

Видимо, в поисках путей этого эффективного расходования и целевого финансирования общественно значимых программ были созданы госкорпорации, о результативности работы которых генеральный прокурор Юрий Чайка в прошлом месяце отозвался так: «Проверкой установлены факты невыполнения возложенных законом на государственные корпорации функций и задач, несоответствие деятельности корпораций целям, сформулированным в федеральных законах об их создании, нецелевого и неэффективного использования государственными корпорациями имущества и финансовых средств, переданных им государством. Выявлены нарушения законодательства при реализации государственными корпорациями функций, предусмотренных федеральными законами об их создании». А деньги этим странным образованиям выделялись и продолжают выделяться немалые — сотни миллиардов рублей. И еще об эффективности расходования бюджетных средств. «Чтобы поддерживать систему в состоянии «безаварийности», необходимо регулярно делать ремонт. В противном случае устранение аварии обойдется в десятки раз дороже. Чего мы ждем?» — спрашивал в 2006 году академик Петраков. Ждали, как выяснилось, Саяно-Шушенской аварии, в результате которой три гидроагрегата из десяти целиком разрушены, а шесть блоков нуждаются в серьезном ремонте. При катастрофе погибло 75 человек. В настоящее время Саяно-Шушенская ГЭС полностью остановлена, что означает временную потерю 27% установленной мощности РусГидро (прямое управление государства как основного акционера) и 30% ее годовой выработки. Что касается финансовых потерь РусГидро, то компания оценивает убытки от простоя Саяно-Шушенской ГЭС на период до 2012 года приблизительно в 16,5 млрд рублей. Восстановление станции обойдется оценочно минимум в 40 млрд рублей. В ночь с 26 на 27 сентября изза усталости металла в Санкт-Петербурге сломался знаменитый на весь мир Дворцовый мост. Как сообщала телекомпания «Петербург — пятый канал», последний раз ремонт Дворцового моста проводился в 70-е годы. С тех пор механизмы, отвечающие за его разведение, устарели и морально, и физически.

Это только две, наверное, самые громкие и знаковые аварии. О пос тоянных авариях на промышленных предприятиях, тех немногих, где еще теплится жизнь, федеральных трассах, в ямах которых в буквальном смысле тонут целые фуры и автопоезда, а также о многом другом писать не будем. Информация об этом уже давно воспринимается как нечто само собой разумеющееся.

Счетная палата РФ (кстати, она предупреждала о 85%-ном технологическом износе СаяноШушенской ГЭС еще два года назад) и другие контролирующие органы сигнализируют о хронической неэффективности использования госаппаратом и различными властными структурами бюджетных средств. Но кардинальных мер, направленных на изменение ситуации, пока не принимается.

 

ПРИШЛО ВРЕМЯ БОРОТЬСЯ

На заседании Правительственной комиссии по вопросам регионального развития, прошедшей 20 октября в Калуге, глава правительства Владимир Путин в очередной раз напомнил чиновникам о неэффективности расходования бюджетных денег. «Неэффективные расходы на содержание органов власти и местного самоуправления недопустимо велики, в прошлом году они составили 116 млрд рублей: то есть каждый третий бюджетный рубль в этой сфере был потрачен без полной отдачи или вовсе впустую», — заявил Владимир Путин. Кроме того, непродуктивны и социальные расходы бюджета. «Ни шатко ни валко идет реорганизация сети государственных и муниципальных учреждений социальной сферы, отсюда и неэффективные бюджетные расходы: их объем в сфере образования и здравоохранения составил внушительную сумму — 147 млрд рублей», — заявил премьер.

Далее он подчеркнул: «Когда, как не сейчас, нужно переходить от неэффективных расходов к более рациональным? Повышать качество работы бюджетных учреждений, внедрять современные методы финансирования, ликвидировать избыточные административные барьеры, другими словами, учиться развиваться за счет поиска внутренних ресурсов и возможностей, внедрения новых современных технологий».

Практически одновременно на встрече с представителями крупного бизнеса в аналогичном ключе высказался и президент: «Что касается эффективности расходования бюджетных средств, в этом смысле у нас очень плохо все, просто критически плохо». И это притом что дефицит федерального бюджета за 10 месяцев 2009 года, по предварительным данным Министерства финансов, составил 4,7% ВВП, или 1,506 трлн рублей.

Президент подчеркнул, что повышение эффективности бюджетных расходов должно стать одной из главных задач в российской экономике.

Ранее о том, как следует бороться с неэффективным расходованием бюджетных средств, высказывались многие высокопоставленные чиновники, но дальше всех пошли глава Счетной палаты Сергей Степашин и начальник управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры Александр Аникин. Они в разное время выступили за введение уголовной ответственности за нерациональную трату государственных средств.

«Представляется целесообразным проработать вопрос об установлении конкретной меры ответственности за неэффективное расходование бюджетных средств, в том числе и уголовную ответственность», — отметил, в частности, Александр Аникин.

«Между тем понятие «неэффективное использование» не разъяснено в действующем законодательстве», — пояснил далее начальник управления Генпрокуратуры.

Невозможность организации в данный момент какого-либо уголовного преследования за малопродуктивное расходование бюджетных денег подтвердил и глава Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Сергей Павленко. «Введение уголовной ответственности за неэффективное использование бюджетных средств возможно только тогда, когда будут разработаны четкие и понятные критерии эффективности использования бюджетных средств. Исключение здесь может быть только в части госзакупок», — подчеркнул он.

Как же одолеть это зло? С этим вопросом мы обратились к экспертам отечественного юридического сообщества.

 

ПО МНЕНИЮ ЮРИСТОВ

Какими правовыми механизмами из уже существующих в отечественном законодательстве можно бороться с неэффективным использованием бюджетных средств? Какие при этом предусматриваются наказания? Мы поинтересовались у профессионалов.

Первым по данному поводу высказался старший юрист адвокатского бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры» Николай Аверченко: «Начиная с 2005 года перед контрольными органами поставлена задача производить оценку эффективности использования бюджетных средств. Однако в настоящее время такая оценка контрольными органами проводится далеко не всегда. Дело в том, что в настоящее время неэффективное использование бюджетных средств не является бюджетным правонарушением. Законодательное определение и критерии неэффективного использования бюджетных средств не выработаны.

Эта проблема была отмечена в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ от 09.03.2007 «О Бюджетной политике в 2008—2010 годах». В нем президент по поводу создания эффективной системы управления государственными финансами отметил, что финансовый контроль в малой степени затрагивает вопросы эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента, а его результаты практически не используются при формировании бюджетов и принятии управленческих решений. Следовательно, в ближайшее время при проведении мероприятий финансового контроля действия контрольных органов в большей степени будут направлены на выявление фактов неэффективного и нерезультативного использования бюджетных средств, а в государственном секторе будет организована эффективная система аудита результативности бюджетных расходов.

Аудит эффективности использования государственных средств должен иметь следующие направления:

— проверку экономности и целесообразности расходования проверяемой организацией государственных средств, используемых в достижении конкретных результатов ее деятельности;

— проверку использования надлежащим образом и в полном объеме проверяемой организацией имеющихся трудовых, финансовых, информационных и других ресурсов в процессе осуществления своей деятельности;

— проверку достигнутых результатов деятельности проверяемой организации по выполнению поставленных перед ней задач, а также их сравнение с плановыми показателями с учетом объема выделенных на эти цели ресурсов.

При этом такой аудит — это лишь неюридическая оценка того, что бюджетные средства не были израсходованы рационально и экономно, причем даваться она может лишь с условными оговорками и не в процедурных документах.

За нерациональное израсходование бюджетных средств сегодня не предусмотрено никакого наказания. Во всяком случае, если это израсходование не подпадает под критерий нецелевых трат или присвоения и растраты. Максимум, что может ждать чиновника, — замечание или выговор. Условием перехода к аудиту эффективности является наличие политической воли законодательной власти контролировать и оценивать деятельность исполнительной власти при одновременном строгом соблюдении Конституции РФ».

А вот как этот же вопрос прокомментировал нам руководитель проектной группы юридической фирмы «Линия права» Александр Некторов: «В российском праве уже существует ряд правовых механизмов, с помощью которых государство и общество борются с так называемым неэффективным использованием бюджетных средств.

Во-первых, статьей 285.1 УК РФ предусмотрена ответственность за «нецелевое расходование бюджетных средств». Под ним законодатель понимает расходование бюджетных средств должностным лицом на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.

Категория «неэффективный» является более широкой, чем «нецелевой». Чиновник может расходовать средства и в рамках установленной цели, но в силу ряда факторов такое расходование в соответствии с установленной целью может все равно оказаться неэффективным.

На этот случай УК РФ предусматривает такие составы преступления, как «Злоупотребление должностными полномочиями» (статья 285 УК РФ), то есть использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства; «Превышение должностных полномочий» (статья 286), то есть совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства; а также «Халатность» (статья 293 УК РФ), то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло причинение крупного ущерба или существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Таким образом, наказание за «неэффективное использование средств» в зависимости от квалификации может варьироваться от взыскания штрафа в размере от ста до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы за период от одного года до трех лет; ареста сроком от четырех до шести месяцев до лишения свободы на срок до десяти лет.

Кроме того, ответственность за нецелевое расходование средств может наступать не только в уголовно-правовом, но и в административном порядке. Если правонарушение не содержит уголовно наказуемого деяния (статья 15.14 КоАП РФ)».

Адвокат Московской коллегии адвокатов Елена Гринина, представляющая юридическую группу «Яковлев и партнеры», добавляет: «Другие имеющиеся в Уголовном кодексе РФ нормы, которые так или иначе могут быть применены в случае неэффективного использования бюджетных средств, относятся скорее к уголовно наказуемым последствиям использования бюджетных средств.

Это может быть:

— мошенничество (ст. 159 УК РФ)

— хищение чужого имущества или приобретение права на чужое имущество путем обмана или злоупотребления доверием, при этом под чужим имуществом будут пониматься бюджетные средства;

— присвоение или растрата (ст. 160 УК РФ), то есть хищение чужого имущества, вверенного виновному, то есть должностному лицу получателя бюджетных средств».

«Характер действий виновных лиц и направленность их умысла (от чего будет зависеть уголовная квалификация действий и соответствующая ей мера ответственности) должны устанавливаться в каждом конкретном случае индивидуально», — резюмировал руководитель практики уголовно-правовой защиты бизнеса юридической компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры» адвокат Максим Кошкин.

О чем свидетельствует мировой опыт, на который так любят ссылаться различные высокопоставленные представители государственных и местных властей? Существует ли в международной правовой практике понятие «неэффективное использование» или нечто схожее и какие наказания в этом случае предусмотрены? «Да, существует, — говорит Николай Аверченко. — Аудит эффективности использования бюджетных средств широко применяется в государственном финансовом контроле зарубежных стран. Мировой опыт свидетельствует, что данный аудит оказывает существенное влияние на качество принятия и исполнения органами исполнительной власти решений в сфере управления государственными финансами, а также способствует повышению ответственности, прозрачности и подотчетности их деятельности.

Международный опыт достаточно обширный».

А вот что говорит на эту тему Александр Некторов: «Насколько мне известно, западное законодательство в чистом виде не содержит составов преступлений за «неэффективное использование» бюджетных средств. Это понятие достаточно аморфное, сложно определимое. Где грань между эффективностью и неэффективностью? Необходимо исследовать каждый конкретный случай индивидуально. Как правило, ответственность за так называемое неэффективное использование средств в зарубежном законодательстве зачастую наступает в рамках таких составов, как «злоупотребление своим положением публичными должностными лицами» (см., например, Свод законов США), неправомерное поведение должностных лиц (Уголовный кодекс штата НьюЙорк), незаконное получение доходов (Уголовный кодекс штата Калифорния)».

 

РАСХОДЫ ВОЗРАСТУТ, НО БУДЕТ ЛИ ЭФФЕКТ?

Выступая 21 ноября на съезде партии «Единая Россия», Владимир Путин посвятил свою речь нынешнему и будущему состоянию российской экономики. Особое внимание в этой речи привлекают к себе цифры расходов. Так, на деятельность нового ведомства — специального агентства страхования внешнеторговых сделок — будет выделено 13 млрд рублей. 60 млрд планируется направить на финансирование высокотехнологичного экспорта, еще три — на субсидирование процентных ставок по экспортным кредитам. На поддержку высокотехнологичных отраслей экономики правительство, по словам премьера, выделит в будущем году более 400 млрд рублей. По 30 млрд в ближайшие три года премьер предложил направить на развитие отечественных университетов.

В 2010 году до 1,175 трлн рублей планируется увеличить объем гособоронзаказа, что, безусловно, должно поддержать отечественную оборонку. На дорожное строительство, по словам премьера, в 2010 году будет направлено 324 млрд рублей. Около 250 млрд рублей Путин пообещал выделить на поддержку ипотеки. Кроме того, он предложил на год продлить программу Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, которая была рассчитана до конца 2011 года.

И это далеко не полный перечень государственных расходов.

При этом не надо забывать, что дефицит бюджета в текущем году будет практически полностью покрыт за счет средств Резервного фонда. К середине 2010 года, по оценкам Минфина, фонд будет исчерпан, и правительство вынуждено будет прибегнуть к заимствованиям на внутреннем и внешнем рынках.

Насколько продуктивно будут израсходованы выделяемые государством деньги, покажет время. Но если ситуация с оценкой эффективности, контролем освоения и репрессивными мерами к нарушителям останется на прежнем уровне, ожидаемые результаты вложений будут весьма далеки от запланированных.