Скоро Дума думает

Вместе с тем к работе законодателей есть и существенные замечания. Уже почти 20 лет мы живем в новой стране. Созданы и, судя по количеству принимаемых нормативных документов, очень результативно работают законодательные органы. Но достаточная правовая база до сих пор не создана. Как только возникает «серьезная» проблема, от всех чиновников мы слышим о том, что в стране нет «нужного» закона, либо он есть, но фактически не работает.

Рекордное законотворчество

Последнее пленарное заседание весенней сессии депутаты, подгоняемые жарой и отпускным настроением, провели быстро, без лишних споров и словопрений. В 14 часов все было закончено. Спикер, председатели комитетов и лидеры фракций отчитались о проделанной работе.

По словам председателя комитета Государственной думы по бюджету и налогам Юрия Васильева, «в России сложились благоприятные макроэкономические условия, позволяющие контролировать бюджетный дефицит и приступать к реальной модернизации экономики». «Бюджетная политика будет направлена на стимулирование инновационных процессов в экономике», — сказал он.

В период весенней сессии комитет рассмотрел более сорока законопроектов, посвященных налоговым и бюджетным новациям. В основном это законопроекты, направленные непосредственно на реализацию концепции модернизации экономики страны, инициатив руководства государства по ее инновационному развитию.

Коллегу поддержал и председатель Комитета по экономической политике и предпринимательству Евгений Федоров. В свою очередь, он полагает, что изменения в законодательстве обеспечивают переход к рынку технологий.

При этом оба законодателя имеют в виду прежде всего законопроекты об инновационном центре «Сколково». Спикер ГД Борис Грызлов считает, что «он должен стать примером для других точек инновационного роста в России. Часть необходимых законодательных решений уже принята, а работу над базовым законом мы завершим осенью».

О том, что в результате рекордного законотворчества получит реальная экономика страны, говорить пока рано, однако некоторые моменты претворения в жизнь грандиозных планов уже сегодня вызывают вопросы.

Так, например, на развитие инновационного центра в Сколково в 2011 году планируется направить лишь 15 млрд руб­лей. Основная же ставка, по-видимому, делается на представителей крупного отечественного бизнеса и иностранных инвесторов.

Но, как показали все предыдущие годы, включая прошлый, эти ставки пока не оправдались.

Об этом, в частности, свидетельствует следующий факт. Государство в надежде на то, что деловое сообщество поддержит его начинания, в 2009 году потратило на инновационные проекты рекордную сумму — 1,15 трлн рублей. Бизнес ответил «смехотворной» суммой в 800 млн долларов (24 млрд рублей).

Надежды на поддержку Запада тоже пока весьма призрачны. Вот что писала 2 июня нынешнего года авторитетная германская деловая газета Handelsblatt: «…саммит Евросоюз — Россия завершился очередным заявлением, а также разочарованием по поводу несостоявшегося углубления отношений. В заявлении, опубликованном после окончания встречи в верхах, фигурирует ставшее уже популярным в России слово «модернизация», однако содержания в нем нет никакого. Переговорщикам в городе Ростове на юге России не удалось совершить никакого прорыва при обсуждении нового договора о партнерстве и сотрудничестве».

Ни безопасности, ни конкурентоспособности

В последний день работы, сразу во втором и третьем чтениях был принят закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте», проект которого обсуждался аж с 2005 года, пока не случились аварии на Саяно-Шушенской ГЭС и шахте «Распадская». Надежды на то, что владельцы промышленных объектов сами с успехом могут контролировать их техническую безопасность, также не оправдались.

Теперь закон принят, и страховщики уже готовятся осваивать рынок с объемом сборов не менее двух миллиардов долларов. Но станут ли от этого объекты, износ большинства которых составляет от 50 до 70%, безопаснее? Уверенного ответа на этот вопрос нет пока ни у кого.

В ходе весенней сессии продолжало совершенствоваться антимонопольное законодательство. Однако кардинального улучшения конкурентной среды в России по-прежнему не видно. Сделанный в ходе экономических преобразований упор на создание крупнейших частных собственников и государственных экономических субъектов, занимающих сегодня фактическое доминирующее положение в своих сегментах, не позволяет коренным образом изменить положение. Существующее антимонопольное законодательство пока так и не стало одним из важнейших инструментов государственного управления экономическими процессами — борьбы с монополизмом, контроля экономической концентрации и процесса перераспределения прав собственности, обеспечения условий для развития конкуренции и предпринимательства.

Располагая восьмой частью мировой суши и третью мировых природных богатств, интеллектуальным потенциалом и достижениями в развитии науки, техники и культуры, Россия не выдерживает конкуренции на мировом рынке по большинству видов товаров (в частности, занимает всего 0,5% мирового рынка наукоемкой продукции). И положение, к сожалению, пока не меняется. Единой стратегии развития конкуренции и скоординированной в ее рамках законодательной работы нет. А она крайне необходима, ведь другие страны, где с конкуренцией и антимонопольным регулированием и так положение несравнимо лучше нашего, продолжают совершенствовать свою законодательную базу.

Вот только один пример. Еще до кризиса, в 2006 году, Соединенные Штаты, серьезно озаботившись тенденцией снижения своей конкурентоспособности по ряду позиций, а также резким экономическим подъемом других государств (прежде всего Китая), приняли стратегическую программу под названием «Американская инициатива по конкурентоспособности» (American Competitiveness Initiative). Она была изложена в очередном послании президента Дж. Буша, взята под президентский контроль и поставлена в число национальных приоритетов. В результате широкомасштабной работы был подготовлен ряд законопроектов («О защите конкурентных преимуществ Америки», «О национальных инновациях» и др.), позволивших организовать работу по серьезному укреплению национальной конкурентоспособности.

Одним из направлений работы Государственной думы было повышение эффективности гос­корпораций. Постепенно они начинают преобразовываться в новые виды акционерных обществ, вводятся дополнительные изменения в порядок их работы. В частности, законодательно закреплены особенности реорганизации корпорации «Роснанотех», уточнены полномочия корпорации «Росатом».

То, что законодательная работа по повышению эффективности госкорпораций и их преобразованиям идет, безусловно, является отрадным фактом. Тревогу вызывает другое. Кризис показал, что стратегия работы как гос­корпораций и других крупных экономических субъектов с доминирующей долей участия государства, так и ведущего частного бизнеса вырабатывается с надеждой на государство. «Если что, государство спасет» — поможет вернуть кредиты, заплатить долги, выделит субсидии и т. д. Данный подход, выработавшийся в течение длительного времени и в полной мере проявившийся в кризисный период, заметно снижает стимулы к эффективному управлению, реструктуризации, пересмотру работы предприятий и приспособлению к новым условиям. Нет стимула оптимизировать издержки (например, совершенствовать технологии), развиваться, повышать качество и т. д. Без хорошо подготовленного и в кратчайшие сроки принятого блока экономических законов, направленных на изменение сложившейся ситуации, положение дел не изменится, и эффективной работы от вышеуказанных структур, независимо от форм собственности, мы будем ждать еще очень долго.

Земля и жилье: рынок все исправит

В первом чтении Государственная дума приняла поправки в отдельные законодательные акты, направленные на совершенствование оборота земель сельхозназначения. Однако негативная ситуация с землей не меняется. Земельная реформа идет уже почти двадцать лет. За это время более 60% собственников земельных паев утратили связь с хозяйствами (сменили место жительства, передали доли наследникам, живущим в городах, поменяли место работы, вышли на пенсию и т.д.). В результате большое количество земель не обрабатывается и фактически выведено из сельскохозяйственного оборота (согласно сельскохозяйственной переписи 2006 года, 41,5 млн гектаров сельхозугодий признано неиспользуемыми, в том числе 15 млн гектаров пашни).

Отсутствует финансирование на улучшение качества земель (в СССР была специальная статья расходов, предусматривавшая ассигнования на эти цели). Сегодня каждый собственник должен улучшать качество земли за свой счет. Но со средствами в сельском хозяйстве, как известно, проблематично. Большинство аграриев работают на грани рентабельности и выживания. Соответственно, удобрения вносятся только тогда, когда на это появляются деньги, а не тогда, когда это необходимо делать. В результате качество (плодородие) земель, особенно там, где активно идет зерновое производство, неуклонно ухудшается. Земли истощаются.

В трех чтениях Думой были приняты три законопроекта, предусматривающие внесение изменений в Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства». Однако, несмотря на все усилия парламентариев, отдельное жилье для семьи (особенно молодой) в России по-прежнему остается невиданной роскошью.

Средний европеец может накопить на свое жилье за 8—12 лет, купить по ипотеке или с помощью других кредитных механизмов — за 2—3 года, доступность оценивается в 85—90%. Ставка по ипотеке в США составляет 4,61% с рассрочкой на 30 лет.

В нашей стране ипотеку, считающуюся самой дорогой в мире, в состоянии получить не более 8% граждан. Улучшения жилищных условий ждут более 3,5 млн человек. Время ожидания в очереди на социальное жилье — 18—20 лет. Накопить на квартиру реально примерно за 20—23 года. Но и это в состоянии сделать один человек из ста.

«Трудовые» будни

Нередко законы принимались в спешке, и как следствие оказались до конца не проработаны, не вполне стыкуются с уже действующим законодательством и не имеют достаточно конкретного и эффективного механизма реализации. Но важно даже не это. В конце концов, уже действующие нормативные документы постоянно «дорабатываются», и в них вносятся бесконечные поправки. Важно, что законодатели многих из них просто не читали, и знают о сути того, за что усилиями коллег проголосовала их карточка, со слов товарищей по фракциям или помощников. И это в лучшем случае. А в худшем, нет и этого. При такой посещаемости парламентариями своего места работы принятие законов превращается в рутинно-административный процесс документооборота при формальном соблюдении регламента законодательного органа.

Но болезнь отсутствия не является недугом, свойственным лишь Думе пятого созыва. Сообщения, свидетельствующие о систематическом характере прогуливания депутатами заседаний, в электронных СМИ регулярно появлялись с 2002 года. А это еще позапрошлый созыв.

Чтобы из-за неявки законодателей пленарные заседания не срывались, депутаты-прогульщики отдают свои карточки коллегам по фракции. Те во время голосования, стремительно передвигаясь по рядам, нажимают на кнопки вместо отсутствующих, обеспечивая формальный процесс работы нижней палаты парламента.

Характерной иллюстрацией данного процесса может служить фрагмент стенограммы пленарного заседания Государственной думы от 18 мая 2005 года.

16 часов (по окончании обеденного перерыва). Любовь Слиска (председательствующая):

«– Я посчитала: в зале чуть больше 40 человек. Как, будем продолжать работу, сделаем вид, что у нас кворум? Включите режим регистрации. Кто без карточки? Покажите.

– Результаты регистрации: Присутствует 395 человек (87,8%). Кворум есть».

2 апреля 2010 года на встрече с лидерами думских фракций в Кремле проблему посещаемости депутатов впервые на высшем уровне озвучил президент страны. «Это вообще не моя компетенция, это вопрос Государственной думы, внутренней организации жизни Госдумы, это другая власть, но как гарант Конституции я не могу не сказать, что меня самого удивляет картинка из зала заседаний Госдумы, когда там сидит 10—15% от списочного состава. Я обращаюсь ко всем партиям и к партии, которая имеет «контрольный пакет» (ЕР имела конституционное большинство и в прошлой Думе), к другим партиям. Надо что-то с этим делать. Это, в конечном счете, оскорбление тех, кто голосовал за партии. Пусть ходят на заседания, а те, кто не ходят... Давайте изменим законодательство — пусть гуляют в другом месте».

Критика президента была учтена, и под занавес весенней сессии Дума приняла поправки в регламент, несколько изменив порядок своей работы. Согласно им, пленарные заседания теперь будут проводиться по три, а не по два раза в неделю. Приход и уход депутатов с работы будет фиксироваться компьютером. Однако упоминание об ответственности за нарушение установленных правил из принятого законопроекта исчезло. Решение этого вопроса отложили до осени.

Не те законы

Ряд принятых в весеннюю сессию законов вызывает неоднозначную реакцию.

Таковым, например, является закон о коммерциализации бюджетной сферы, согласно которому с 1 января 2011 года свыше 25 тыс. федеральных учреждений, а с 1 июля 2012 года более 300 тыс. региональных и муниципальных бюджетных учреждений России будут переведены с бюджетного финансирования на систему госзаказов. Школы, больницы, вузы, библиотеки, НИИ и прочие государственные и муниципальные учреждения, начиная с отведенных законом сроков, будут получать деньги из казны только за выполнение конкретных госзаданий и на содержание имущества, а недостающие суммы им предложат зарабатывать самим. Эксперты уже назвали это фактическим переходом на самоокупаемость.

Но смогут ли люди платить, если, согласно данным Росстата, число россиян с доходами ниже величины прожиточного минимума в первом квартале 2010 года составило 20,6 млн человек, или 14,7% от общей численности населения? При этом официально прожиточный минимум на первый квартал по стране составил 5518 рублей на душу населения (для трудоспособного населения — 5956 руб., пенсионеров — 4395 руб., детей — 5312 руб.).

Кроме того, даже по мнению самих депутатов (тех, кто голосовал против), работники бюджетного сектора начнут в массовом порядке терять работу, так как закон предусматривает волну реорганизации — ликвидаций и слияний учреждений.

Несмотря ни на что, 23 апреля ГД РФ приняла закон в окончательном, третьем чтении.

Нужных же законов, споров о необходимости которых не возникает (как, например, закон о промышленной политике), либо нет, либо они не работают.

К таковым, например, эксперты относят Закон о госзакупках товаров, работ и услуг (ФЗ 94). Предполагалось, что его действие уменьшит чиновничий произвол и коррупцию. Государственные закупки организованы так, что контролирующие их чиновники в большинстве случаев отдают преимущество тем структурам, в которых они лично заинтересованы. Как показала жизнь, освободить тендеры на госзакупки от коррупции не удалось. Повсюду работают вполне дееспособные теневые схемы. Кстати сказать, согласно выводам экспертов Всемирного банка, проанализировавших 151 страну, Россия занимает «почетное» 130-е место по уровню теневой экономики. У нас она составляет 48,6% ВВП.

Не работают и другие принятые недавно важные законодательные документы.

Так, вступивший в силу в феврале этого года закон о торговле не смог изменить ситуацию в отношениях между поставщиками и торговыми сетями в лучшую сторону. Торговые сети как брали бонусы, так и берут. Только теперь слово «бонус» они заменили на «вознаграждение», и составляет оно от 7% до 40%. Данная ситуация приводит к банкротству отечественных предприятий, так как они не могут по достойной цене реализовать свою продукцию.

Аномальная жара выявила еще один существенный законодательный пробел. Оказалось, что санитарные «климатические» нормы, прописанные в «Гигиенических требованиях к микроклимату производственных помещений» (утверждены постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 1 октября 1996 г. №21), не являются для работодателей обязательными для исполнения, поскольку отсутствуют в Трудовом законодательстве.

Так, например, при температуре +30 градусов по Цельсию рабочий день должен быть сокращен до 5 часов, а в случае нагрева воздуха свыше 32 градусов трудиться можно не более двух часов. Если температура поднимается больше 32,5 градуса, трудозатраты работника должны быть сокращены до одного часа.

Но в Трудовом кодексе конкретные режимы работы в условиях аномальной жары не зафиксированы. В результате график работы (в добровольном порядке) изменили лишь 2% московских работодателей, еще 4% собираются сделать это в ближайшее время. 79% столичных работодателей, несмотря на экстремальные погодные условия, полностью сохранили прежний график работы.

Продуктивность есть, а эффективность?

Последний социологический опрос, проведенный Фондом изучения общественного мнения (ФОМ), свидетельствует, что большинство населения России не доверяют Государственной думе РФ. Причем недоверие это растет. Так, согласно предыдущим опросам, если в марте текущего года нижней палате парламента не доверяло 46% респондентов, а в мае — 47%, то в июне это число увеличилось до 51%.

Проведенное не так давно (в 2006 году) исследование В­ЦИОМ показало, что большинство опрошенных респондентов, репрезентирующих население в целом, считают деятельность российской бюрократии неэффективной (57,1%). Это не новость. Любопытно другое: каковы причины этой неэффективности с точки зрения населения и, как говорится, по другую сторону стола, — по мнению самих госслужащих?

И вот что получается: 36% граждан и почти 35,5% чиновников считают главной причиной неэффективности работы госаппарата несовершенство законодательства (графики 1 и 2). При этом чиновники видят эту проблему в качестве определяющего фактора своей неэффективности. Что же получается: законодатели стараются, пишут и принимают нормативные акты, а законы делают стране только хуже — являются главной бедой для работы госаппарата?

Но, возможно, за последнее время что-то изменилось? Оказывается, практически ничего.

9 июня 2010 года состоялась пресс-конференция, посвященная проблеме государственного участия в финансово-экономической сфере в кризисный и посткризисный периоды. В ходе мероприятия были представлены результаты первого в России совместного исследования ВЦИОМ и НАФИ по оценке эффективности государственного регулирования в финансово-экономической сфере, проведенного при поддержке Комитета Государственной думы РФ по экономической политике и предпринимательству.

Как видно из диаграммы результатов опроса (график 3), рейтинги Государственной думы и Совета Федерации оказались самыми низкими, причем стабильно с 2006 года.

Таким образом, мы видим продуктивность работы законодателей по количественному показателю «выдаваемых на гора» законов, но не видим эффективных результатов этой деятельности.

Ни в одном из секторов экономики принятые нормативные акты ситуацию кардинальным образом не улучшили.

Законодательной работой депутатов не удовлетворены ни госслужащие, ни население в целом.

Многие эксперты говорят о том, что, несмотря на обилие законодательных и подзаконных актов, необходимая правовая база в стране по-прежнему не создана.

Есть масса проблем и в правоприменительной практике.

Вот что говорит по этому поводу юрист адвокатского бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры» Максим Распутин: «Во-первых, достаточная правовая база в стране действительно не создана. Несмотря на то, что в последние годы было принято значительное число важных законов, отечественное законодательство во многих сферах все еще довольно серьезно отстает от современных западных правопорядков.

Во-вторых, важнейшим источником правового регулирования во всех развитых правопорядках являются решения высших судов. Именно судебные решения позволяют устранить законодательные пробелы и разъяснить содержание иногда неоднозначных нормативных формулировок».

Пока же и к работе законодателей, и к работе судов остается много вопросов. Возможно, совершенство к тем и другим придет с годами, но выходить из кризиса, преодолевать последствия засухи, используя весь потенциал земель сельхозназначения, улучшать жилищно-бытовые условия населения и многое другое, необходимо сегодня, а не «в обозримом будущем».